Прокуратура — один из правоохранительных органов, занимающих в то же время обособленное место в их системе. В период проведения судебной реформы в юридической литературе появились различные суждения о роли прокуратуры. Ряд авторов предлагал сузить полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью правовых актов, издаваемых органами власти и управления, ограничить возможности прокурора по проверкам исполнения законов предприятиями, учреждениями, организациями и т.д.1 Учитывая, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, некоторые авторы предлагают включить ее в систему законодательных органов власти в качестве контрольного органа.2 Другие относят прокуратуру к органам исполнительной власти, поскольку она, также как и эти органы, должна обеспечить исполнение законов на территории России.3 Третьи считают, что прокуратура должна входить в систему судебной власти, поскольку прокурор поддерживает государственное обвинение в суде по уголовным делам, принимает участие при рассмотрении большой категории гражданских дел, дает заключения, вправе предъявлять иски в интересах граждан и государства.4
Оценивая эти позиции, мы исходим из того, что требуя исполнения законов, прокуратура в то же время надзирает за тем, чтобы законы соблюдали все органы власти, включая законодательные, исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Принимая участие в рассмотрении как уголовных, так и гражданских дел в судах, прокурор в то же время вправе принести протест на незаконное судебное решение, даже если дело рассматривалось без его участия. Входя в систему правоохранительных органов, органы прокуратуры надзирают за тем, чтобы при расследовании уголовных дел органы следствия и дознания соблюдали уголовно-процессуальное законодательство. Прокурор вправе отменять неправомерные решения следователя и дознавателя, давать им обязательные для исполнения указания, принимать любые дела к своему производству и лично расследовать их.
Таким образом, по нашему мнению, прокуратура, участвуя в деятельности всех ветвей власти, находится как бы вне этих ветвей, входя в систему государственных органов, занимает в ней особое место, в связи с чем прокурорский надзор является самостоятельной отраслью государственной деятельности.
В Конституции Российской Федерации последовательно и четко отражен принцип разделения властей. Логично располагаются главы о Федеральном Собрании, Правительстве Российской Федерации, судебной власти Российской Федерации. По непонятным, на наш взгляд, причинам ст. 129 Конституции РФ, определившая прокуратуру как единую централизованную систему и установившая порядок назначения Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров, входит в главу 7, посвященную судебной власти. Следует отметить, что в прежней Конституции глава именовалась «Правосудие, прокурорский надзор».
Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, не определила место прокуратуры в системе органов государственной власти, она умалчивает и о предмете, принципах ее деятельности.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года в редакции от 10.02.99 года покончил с неопределенностью и расплывчатостью ее статуса и правомочий, определил основные функции прокуратуры, направления ее деятельности. Однако федеральный закон и даже федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимаются во исполнение федеральной Конституции и не могут изменять ее положений, либо стать ее составной частью. Пробел в Конституции РФ, на наш взгляд, очевиден.
Действующее федеральное законодательство и реальное организационное положение прокуратуры не позволяют рассматривать её как элемент какой-либо из традиционных ветвей власти.
Российская прокуратура — институт, порожденный объективными потребностями российского общества. Основная особенность прокуратуры состоит в том, что она является надзорно-обвинительным органом смешанного типа, выполняет функции как надзора за исполнением законов, так и уголовного преследования.1
Прокуратура способна эффективно сотрудничать в интересах законности с любой ветвью власти. А они, в свою очередь, могут использовать потенциал прокурорского надзора для достижения целей и задач демократического общества, защиты прав и свобод человека. Отсюда следует, что прокуратура — это функционально самостоятельный институт государства.
В российских условиях прокуратура с позиций закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Ведь только закон ограничивает все виды власти, а главное назначение прокуратуры в случае, если закон нарушается, — обязанность вмешаться и добиться устранения его нарушений.
В связи с изложенным представляется необходимым исключить из главы 7 «Судебная власть» статью 129, посвященную прокуратуре.
Вместе с тем, учитывая важную роль прокуратуры в жизни российского общества, целесообразно определить её правовой статус в специальной главе Конституции Российской Федерации.
На международной научно-практической конференции, организованной Советом Европы и Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Москве 8 и 9 января 1997 года по теме «Прокуратура в правовом государстве», которая состоялась в рамках «Совместной программы Комиссии Европейского Союза и Совета Европы по укрупнению федеральных структур, механизмов защиты прав человека и реформе правовой системы в Российской Федерации», ее участники пришли к выводам, которые стали ответами на некоторые вопросы, касающиеся прокуратуры. Есть ли место этому государственно-правовому институту в правовом государстве, какова роль прокуратуры в нем, каково отношение участников конференции к новым направлениям, структуре, возможностям дальнейшего реформирования российской прокуратуры?