В соответствии со ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении РФ. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Федеральный закон » О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами, международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров.
Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Она закрепила положение о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров. Конституция РФ не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются Федеральным законом (ст. 129). Она, к сожалению, не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы.
Законодательный акт, относительно детально регулирующий организацию и деятельность военной прокуратуры РФ Федеральный закон » О прокуратуре Российской Федерации». Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявленные лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение.
В Федеральный закон » О прокуратуре Российской Федерации» не закреплены полномочия прокуроров, участвующих в судебных заседаниях, а сделана ссылка на то, что этот вопрос определяется процессуальным законодательством РФ, то есть уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и арбитражным процессуальными кодексами, а также кодексом об административных правонарушениях. Так, действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает, что прокурор обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всех нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили.
Законом регулируется весь спектр вопросов, связанных с порядком прохождения службы в органах военной прокуратуры.
Как правило, в этих законах воспроизводится требование ФЗ «О прокуратуре РФ» о необходимости осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных органов управления. Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств.
В своей практической деятельности работники военной прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор ставит перед органами военной прокуратуры задачи, подлежащие решению в ближайший период времени. Определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в базовом Федеральный закон » О прокуратуре Российской Федерации». В этой связи можно назвать приказы Генерального прокурора от 22 мая 1996 г. 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». От 3 июня 2002 г. 28 «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства», от 15 января 2003 г. 3 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявителей в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации». От 5 июня 2003 г. 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе»; от 2 декабря 2003 г. и др.
Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права. Эти нормы права служат целевому назначению органов военной прокуратуры — регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в ФЗ «О прокуратуре РФ» формы государственной деятельности.
Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность военной прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора, которые имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу, а также специальное назначение.
Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов военной прокуратуры, утверждению в Вооруженных силах РФ результативного прокурорского надзора.
Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие может идти по пути:
Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования деятельности военной прокуратуры в Российской Федерации
Необходимость систематизации законодательства, регулирующего правовой статус прокурора в Российской Федерации
Необходимость систематизации «нормативных правовых актов о деятельности прокурора предопределена продолжаемым ныне в Российской Федерации интенсивным реформированием законодательства, проявляющимся чаще всего лишь в увеличении количества нормативных правовых актов, причем с бессистемным и беспрерывным частичным их изменением» Галузо В.Н. Систематизация нормативных правовых актов о деятельности прокурора в Российской Федерации//Закон и право, 9, 2008. С. 27..
Обычно в теории права выделяют две разновидности систематизации: кодификацию и инкорпорацию. Относительно деятельности прокурора отсутствует единый кодифицированный нормативный правовой акт, поэтому говорить о кодификации нет необходимости. В связи с этим мы детальнее рассмотрим инкорпорацию как способ систематизации, который позволяет обнаружить закономерности реформирования законодательства Российской Федерации о деятельности прокурора.
И прежде всего изберем признак, по которому и систематизируем нормативные правовые акты о деятельности прокурора. С этой целью наиболее удобным представляется использовать такой признак, как юридическая сила нормативного правового акта. Начнем с нормативного правового акта, обладающего наивысшей юридической силой. Таковым является Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. и в соответствии с абз. 1 п. 1 ее разд. 2 вступившая в действие со дня официального опубликования — 25 декабря 1993 г. В Конституции РФ имеется лишь одна статья (ст. 129), в которой речь идет о деятельности прокурора. Причем необходимо иметь в виду, что положение ч. 5 ст. 129 Конституции РФ является бланкетной нормой, к которой мы еще возвратимся.
Следующей группой нормативных правовых актов, обладающих меньшей юридической силой по отношению к Конституции РФ, являются конституционные федеральные законы. Нами обнаружено всего восемь ФКЗ, в которых использован термин «прокурор», а именно: «О референдуме РФ» от 23 июня 2004 г. (ч. 3 ст. 27, ч. 2 ст. 36); «О чрезвычайном положении» от 16 мая 2001 г. (ч. 2 ст. 36); «О государственном гербе РФ» от 20 декабря 2000 г. (абз. 5 ст. 5); «О государственном флаге РФ» от 20 декабря 2000 г. (абз. 2 ст. 4); «О военных судах РФ» от 9 июня 1999 г. (ч. 6 ст. 7, ч. 2 ст. 15, ч. 4 ст. 22, ч. 3 ст. 23); «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» от 12 февраля 1997 г. (ч. 1 ст. 33, ч. 5 ст. 38); «Об арбитражных судах в РФ» от 12 апреля 1995 г. (ч. 3 ст. 12, ч. 3 ст. 15); «О Конституционном Суде РФ» от 12 июля 1994 г. (абз. 5 ч. 2 ст. 77). Для всех приведенных восьми ФКЗ общим является то, что по отношению к ним указана только дата одобрения Советом Федерации ФС РФ, и это соответствует положениям ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г.
Следующая группа нормативных правовых актов (вслед за ФКЗ) в системе нормативных правовых актов — это федеральные законы. В 167 из них используется термин «прокурор».
Наибольшую значимость имеет ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре РФ» от 18 октября 1995 г., в соответствии с которым был «преобразован» в Федеральный закон Закон РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. Здесь обратим внимание на следующие три обстоятельства.
Во-первых, датировать федеральные законы необходимо только путем указания на дату принятия Государственной Думой ФС РФ. Другие даты (дата одобрения Советом Федерации ФС РФ или дата подписания Президентом РФ) какого-либо правового значения для федеральных законов не имеют.
Во-вторых, необходимо принять во внимание, что необходимость принятия подобного нормативного правового акта определялась наличием конституционно-правовой нормы, закрепленной в ч. 5 ст. 129 Конституции РФ, на что нами уже обращалось внимание выше. В части 5 ст. 129 Конституции РФ речь идет о том, что деятельность прокурора определяется «федеральным законом», а не каким-либо или какими-либо (по форме) иными нормативными правовыми актами. Поэтому подобным, столь несовершенным способом законодатель счел целесообразным видоизменить статус Закона РФ «О прокуратуре РФ», «возвеличив» его до статуса федерального закона с аналогичным наименованием.
В-третьих, значимость Федерального закона от 18 октября 1995 г. определяется по правилам комплексного правоприменения. Этот Закон РФ является единственным нормативным правовым актом, специально предназначенным для регулирования деятельности прокурора. А поэтому все иные федеральные законы (без исключения) не должны противоречить данному Закону. В случае обнаружения правоприменителем противоречий между ФЗ от 18 октября 1995 г. и иным федеральным законом необходимо использовать только ФЗ от 18 октября 1995 г. как нормативный правовой акт, специально предназначенный для регулирования деятельности прокурора.
Следующей группой нормативных правовых актов, обладающих меньшей юридической силой по отношению к федеральным законам, являются законы РФ (или приравненные к ним законы СССР, РСФСР). Таковых нами обнаружено 15.
В первую очередь необходимо указать Закон РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г., введенный в действие со дня его официального опубликования, о чем сказано в постановлении Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Закона РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. Названный Закон, являясь действующим и доныне, в последующем в нарушение, по нашему мнению, правил законодательной техники был «преобразован» в Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17 октября 1995 г. Другим Федеральным законом, в котором используется термин «прокурор», является, например, Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.
Для всех рассмотренных нормативных правовых актов применимо использование родового понятия «закон».
Термин «прокурор» используется и в многочисленных подзаконных нормативных правовых актах.
Прежде всего необходимо обратить внимание на указы Президента РФ, о месте которых в системе нормативных правовых актов и доныне не прекращаются острые дискуссии. Речь идет о правовом обосновании принятия указов Президента РФ. Если таковой принимается в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, то в этом случае указ Президента может рассматриваться (разумеется, только по юридической силе) в качестве федерального закона.
Так, уже утративший юридическую силу Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» 1226 от 14 июня 1994 г. в течение трех лет фактически являлся федеральным законом. Если же указ Президента РФ принимается в соответствии со ст. 90 Конституции РФ, то в любом случае он является только подзаконным нормативным правовым актом.
Нами обнаружено 37 указов Президента РФ, в которых содержатся нормативные предписания о деятельности прокурора и еще 227 указов Президента, в которых лишь используется термин «прокурор».
Еще одна группа подзаконных нормативных правовых актов, в которых присутствует термин «прокурор», — постановления Правительства РФ. Таковых нами обнаружено 42, и в них содержатся нормативные предписания о деятельности прокурора. В еще 29 термин «прокурор» только используется.
Большинство ученых одной из функций прокурора рассматривают его участие в правотворческой деятельности. Правовую основу для так называемого ведомственного правотворчества прокурора составляют положения ФЗ «О прокуратуре РФ» от 18 октября 1995 г. (п. 1 ст. 14, ст. 17). Разновидностями ведомственных нормативных правовых актов являются приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции.
Мы обратим внимание лишь на одну разновидность ведомственных нормативных правовых актов — приказы. Как правило, они издаются Генеральным прокурором РФ во исполнение предписания ст. 17 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 18 октября 1995 г.
К сожалению, широко распространена практика именования подобного подзаконного нормативного правового акта «приказом Генеральной прокуратуры РФ».
По нашему мнению, данная разновидность ведомственных нормативных правовых актов должна именоваться «приказом Генерального прокурора РФ» (например, приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» 30 от 22 мая 1996 г.). Для сравнения укажем, что в Республике Казахстан применяется подход, который мы считаем правомерным.
Проведенный анализ законодательства Российской Федерации о деятельности прокурора указывает на необходимость его дальнейшего совершенствования, и в первую очередь путем систематизации.